十年喜憂
不同的國家，其電力改革的主要目標各不相同。對于發(fā)達國家而言，電力供給相對飽和，電力需求增長放緩，其主要改革目標是解決由電力系統(tǒng)自身特殊性導致的自然壟斷所帶來的無效率問題，焦點始終是降低電價。改革的首要目標是提高效率，為客戶提供更多的選擇和提高系統(tǒng)的安全可靠性，而提供充足的發(fā)電容量、新增發(fā)電設(shè)施和吸引投資則是次要目標。
但是，對于中國這樣的發(fā)展中國家而言，電力改革的焦點首先是新增電力設(shè)施，滿足經(jīng)濟起飛的電力需要。圍繞這一點，如何吸引電力投資，建設(shè)充足的發(fā)電容量，才是關(guān)鍵所在，降低電價、提高效率和為客戶提供更多的選擇則成為次要和后繼目標。
如果以這一點為標準，盡管中國始于2002年的電力改革，被人詬病為“體破，但制度不破”的改革，但依然是成功的。這一切都歸功于原國家電力公司的“體破”，所帶來的“廠網(wǎng)分離”，使得發(fā)電企業(yè)獲得了相對平等的入網(wǎng)機會，而更開放的市場意味著更多的資本涌入，帶來了更加激烈的競爭。包括國企、外資、中外合資、民企等各種所有制企業(yè)紛紛涌入發(fā)電投資，其中也包括大量非電力企業(yè)，例如香港華潤、臺灣的臺塑、煤炭行業(yè)，也辦了一些電廠。
開放的市場帶來百舸爭流的局面，讓中國電力工業(yè)發(fā)展進入了快車道。2002年，中國電力裝機容量僅為3.57億千瓦，十年后，已經(jīng)超過10.5億千瓦，增長了兩倍多，滿足了國民經(jīng)濟與社會發(fā)展在城鎮(zhèn)化、重工業(yè)化階段對于電力的翻番式需求，支持了中國經(jīng)濟的十年增長。
發(fā)電市場充分有效的競爭，也讓發(fā)電企業(yè)走向了節(jié)約化發(fā)展的道路，不僅電力裝機建造成本逐年下降，發(fā)電效率也逐年提升。根據(jù)電監(jiān)會研究室課題組的數(shù)據(jù)顯示，電改啟動兩年后，中國燃煤發(fā)電機組的平均供電耗煤水平已經(jīng)趕上美國，如今已經(jīng)達到世界先進水平。對比之下，中國電力網(wǎng)絡(luò)的線損率卻比美國高1.2個百分點(高17%)以上，而且多年來一直保持這樣的差距，甚至略有擴大。
市場的巨大力量讓人嘆為觀止，但可惜的是中國電改的市場化嘗試卻止步于此，無從談起提高電力系統(tǒng)運行效率，降低電價等后繼目標，而這恰恰是當下中國國民經(jīng)濟整體轉(zhuǎn)型的大方向。從根本而言，電力系統(tǒng)的無效率是由電網(wǎng)的壟斷(有限市場主體，導致市場封閉、競爭缺失)、價格形成機制對市場的扭曲(連接供需雙方的市場機制存在缺陷)、市場監(jiān)管能力不足(市場秩序缺失)這三點所導致，事實上，這三點也相互關(guān)聯(lián)。但是，中國電力改革卻沒有觸碰到任何一條。
電網(wǎng)由于其固定成本高(capitalcost)、運營成本低的特點，具有天然壟斷色彩。在更加重視市場競爭的美國，不少州采用調(diào)度和電網(wǎng)分離的手段來拆分輸電網(wǎng)絡(luò)的天然壟斷。而在更強調(diào)監(jiān)管的英國，繼續(xù)保留了電網(wǎng)的壟斷，成立了英國國家電網(wǎng)公司(NGC)，但是英國壟斷的電網(wǎng)只限于輸電環(huán)節(jié)，并沒有涉及配電網(wǎng)絡(luò)(連接高壓輸電網(wǎng)絡(luò)和用電客戶的電力網(wǎng)絡(luò))，使得電力用戶(或通過配電企業(yè))可以通過壟斷的電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)進行電力交易，并支付輸電網(wǎng)絡(luò)過網(wǎng)費用。
英國模式下，盡管存在壟斷，但卻使得發(fā)電企業(yè)和用電客戶實現(xiàn)了市場化連接，即便無法通過市場競爭來提高輸電網(wǎng)絡(luò)的效率，但電力系統(tǒng)的整體運行效率卻在發(fā)電市場和用電市場的供需平衡之中得到了提升。
5號文件中的電力改革設(shè)計，事實上借鑒了英國模式，但同時又進行了自我創(chuàng)新。改革計劃保留一大一小兩家輸電網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，對其各自成本和收益實行間接比較的方式來實現(xiàn)隔空競爭，實現(xiàn)經(jīng)濟學上的“標尺監(jiān)管”。盡管這一構(gòu)想充分體現(xiàn)了5號文件制定者的過人智慧，但卻被兩大電網(wǎng)企業(yè)的強勢所閑置，因為“輸配分離”的改革始終難以啟動。
在“輸配不分離”的情況下，電網(wǎng)綁架了全體電力用戶，成為中國電力市場的超級購電者。這種強勢并沒有為電力消費者帶來任何實惠，電價在不健康的電價形成機制中不停上漲。
對于發(fā)電企業(yè)而言，盡管入網(wǎng)審批和上網(wǎng)電價審批都掌控在國家發(fā)改委手中，但具體實施卻掌控在電網(wǎng)手中，即便是作為中國發(fā)電領(lǐng)域骨干的五大發(fā)電集團也無法和電網(wǎng)站在平等的位置上。
在中國電力市場中，由于政府審批所有上網(wǎng)電價和售電電價，使得政府在市場中既是球員也是裁判，將市場上時刻變化的電力供求關(guān)系牢牢籠罩在審批制度之下。而對于最該盡快實行政府單獨定價監(jiān)管的電網(wǎng)環(huán)節(jié)，卻始終沒有動作。在這種結(jié)構(gòu)下，電網(wǎng)的所有收入都是來自發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價和終端用戶電費之間的價差。盡管電網(wǎng)宣稱自己不是以營利為目的，但其介入產(chǎn)業(yè)上下游的擴張沖動，很難讓人信服其企業(yè)結(jié)構(gòu)運行的框架不是為了盈利。
政府審批上網(wǎng)電價的邏輯是電廠發(fā)電成本越高，入網(wǎng)電價也就越高。在中國電源結(jié)構(gòu)中，最具成本競爭優(yōu)勢的水電，因其運營成本最低，上網(wǎng)電價也就最低。在這種邏輯下，政府主導的定價體系完成了反市場的“劣勝優(yōu)汰”的逆向淘汰。水電企業(yè)為了生存，近年來不�？桃庾屗娬窘ㄔ斐杀驹黾樱瑏慝@得更高的上網(wǎng)電價。而一輪又一輪“煤電頂�！钡泥须s，也只是為增加火電企業(yè)上網(wǎng)電價而制造的輿論聲潮。最終所有增加的成本也理所應(yīng)當?shù)卦黾拥饺w電力用戶身上。
中國電改盡管沒能形成連接供需之間的電力市場，但卻像模像樣地學習英國組建了電監(jiān)會，來監(jiān)督一個根本不存在的電力市場。
這種背離市場原則的電力結(jié)構(gòu)和機制竟然還有一些人極力捍衛(wèi)，有人撰文甚至指出：“中國沒有自由化和私有化才沒有釀成災(zāi)難，中國若想避免重蹈美國加州電荒之覆轍，就應(yīng)當堅持單一購買機制�！逼溥壿嬋缤恰盀榱朔乐挂�，因此不能吃飯”一樣愚蠢。另外一些人借口全球范圍內(nèi)，各國國情不一，電力改革沒有固定的模式，另外因為中國沒有進行深入改革，所以沒有發(fā)生大的電力安全事故為由，來證明中國電力模式的先進性。他們卻忽視了盡管很多國家電力改革的目標和模式很不相同，但改革的大方向都是努力在電力系統(tǒng)中引入市場競爭，用市場來協(xié)調(diào)和平衡電力供需雙方。這一事實，卻因為固化的利益格局，導致一部分人“選擇性失明”。面對世界范圍內(nèi)方興未艾的第二輪以智能電網(wǎng)為方向的大規(guī)模電力改革潮流，我們卻不能不對這種聲音保持警醒。
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